Ramón Zallo Elgezabal (Gernika 1948). Profesor Emérito UPV-EHU. Junto a varios libros sobre política y cultura vasca, como investigador se especializó en materias de economía y políticas audiovisuales, culturales y comunicativas: «Economía de la comunicación y la cultura» (1987); “Estructuras de la comunicación y la cultura. Políticas para la era digital” (2011); “Tendencias en comunicación. Cultura digital y poder” (2016); (con Txema García) “Mirades sobre el Procés. Del tauler catalá a la cruïlla basca”; “El declive económico de Urdaibai- Busturialdea: dilemas y propuestas” (2020). 

Resumen: Tras un debate parlamentario intenso se aprobó (2022) la Ley General de la Comunicación Audiovisual que traspone y concreta la Directiva Europea de Servicios de la Comunicación Audiovisual (2018) y tiene como novedades temáticas, la regulación de las plataformas de intercambio de videos y un tratamiento de los servicios audiovisuales a petición, más preciso que el que se reguló en la ley General de la Comunicación Audiovisual de 2010. Se presenta aquí un análisis del texto finalmente aprobado y un diagnóstico muy crítico sobre el resultado desde los parámetros de la producción independiente, de servicio público, de los derechos ciudadanos, de la diversidad cultural y lingüística, del pluralismo de actores, de la igualdad de género, de la publicidad asumible, de la regulación garantista de los nuevos servicios, de la gobernanza democrática, de la competencia real entre agentes y operadores y del impulso del audiovisual.

 

Análisis de la Ley de Comunicación Audiovisual

Con el fin de actualizar el marco normativo y seguir el ritmo de los cambios más recientes, bajo el paraguas de la «Estrategia para el Mercado Único Digital de Europa» aprobada el 6 de mayo de 2015, la Comisión Europea publicó el 25 de mayo de 2016 una propuesta legislativa para modificar la citada Directiva 2010/13/UE. Las negociaciones interinstitucionales tripartitas sobre la nueva redacción concluyeron el 6 de junio de 2018. El Pleno del Parlamento Europeo dio su apoyo a las nuevas normas el 2 de octubre de 2018 y, finalmente, el 6 de noviembre de 2018, el Consejo de Ministros Europeo votó la adopción de la Directiva (UE) 2018/1808 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de noviembre de 2018, por la que se modifica la Directiva 2010/13/UE sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la prestación de servicios de comunicación audiovisual, habida cuenta de la evolución de las realidades del mercado. La Directiva 2018/1808, que esta ley incorpora al ordenamiento jurídico español, fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea el 28 de noviembre de 2018. Las principales innovaciones que la norma de la Unión Europea introduce en el ordenamiento jurídico son las siguientes: a) la modificación del límite cuantitativo respecto de la emisión de comunicaciones comerciales audiovisuales, que pasa de ser el veinte por ciento por hora a ser el veinte por ciento del tiempo entre las 6:00 y las 18:00 y el veinte por ciento del tiempo entre las 18:00 y las 24:00; b) la protección de los menores frente a los contenidos perjudiciales, aplicándose la misma regulación tanto a los servicios de radiodifusión tradicionales como a los servicios a petición; c) la extensión de las disposiciones aplicables a las obras europeas a los prestadores del servicio de comunicación audiovisual a petición, que deben velar por que las obras europeas representen, como mínimo, el treinta por ciento de sus catálogos y conferirles la prominencia que merecen, y d) la inclusión de los servicios de intercambio de vídeos a través de plataforma en el ámbito de la Directiva de servicios de comunicación audiovisual, con el fin de garantizar la protección de los menores frente a los contenidos perjudiciales también en ese entorno, así como proteger a los espectadores en general de contenidos que inciten a la violencia o al odio o bien que constituyan una provocación pública a la comisión de un delito de terrorismo.

 

Ley de Comunicación Audiovisual

Ninguna novedad en el Senado para la aprobación de la Ley General de Comunicación Audiovisual, que ha salido adelante gracias a los votos a favor del PSOE y PNV y la abstención clave del Partido Popular. Se repite el guion marcado hace un mes en el Congreso de los Diputados, cuando abstención del PP sacó adelante una ley que incluso había enfrentado a los dos partidos del Gobierno de Coalición. La votación en el Senado ha salido adelante sin aceptar ninguna enmienda de las presentadas por el resto de partidos políticos, por lo que la norma no tendrá que volver al Congreso y queda lista para su implantación.

Todos los grupos han destacado las deficiencias del texto, haciendo especial hincapié en la definición de producción independiente, cambiada en el último minuto por el PSOE antes de su presentación en el Congreso y que hizo que casi la totalidad del sector protestara. Un cambio de una palabra con el que se abría la puerta a que empresas que, a priori, no eran consideradas independientes, pudieran contabilizar como tal para cumplir con la cuota de producción obligatoria que marca la nueva Ley.

El espíritu de esta ley tenía dos fines. Por una parte, transponer la directiva europea en esta materia, con el objetivo de ordenar un sector que desde el año 2009, cuando se aprobó la anterior regulación, ha vivido una revolución gracias a las nuevas tecnologías, con la aparición de nuevas empresas y el consumo masivo de contenidos audiovisuales y radiofónicos por catálogo. El segundo objetivo es el proyecto del Gobierno de convertir a España en un 'Hub Audiovisual', captando las inversiones de empresas internacionales de este sector, bien para atraer las sedes o para que produzcan sus productos desde España.

Aunando las dos cosas, la ley establece los requisitos marcados por la Comisión en la defensa y protección del sector audiovisual europeo, unos principios generales aplicables a todos los servicios en materia de protección del menor, accesibilidad o no discriminación de las mujeres y, al mismo tiempo, trata de crear un entorno empresarial propicio para captar inversiones.

 

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El proyecto de Ley Audiovisual no deja de producir reacciones de todo tipo. La última es la de la Asociación Española de Anunciantes (AEA), que ha advertido a través de una nota de prensa de las “consecuencias negativas” que tendrá dicha legislación. Al parecer, tal y como ha señalado la agrupación profesional, la nueva Ley General de Comunicación Audiovisual “aumentará la saturación publicitaria” porque esta a su vez permite incrementar “la posibilidad de emitir más anuncios por hora”. En concreto, esto será posible “tanto en los canales de televisión en abierto como de pago, del máximo de 12 minutos por hora de emisión se ampliará hasta 144 minutos permitidos entre las 6:00h y las 18:00h, y de 72 minutos, entre las 18:00h y las 24:00h”. En consecuencia, “aumentará la saturación publicitaria del medio televisión con la ampliación de los bloques publicitarios en las franjas de mayor audiencia, afectando negativamente a los intereses de los anunciantes ya que decaerá la eficacia de las inversiones publicitarias en este medio por el hartazgo del telespectador”. Igualmente, desde la AEA han subrayado que la ley, pese a que los mecanismos de autorregulación y corregulación se han demostrado exitosos, el proyecto de Ley deja en manos de las administraciones la posibilidad de establecer restricciones adicionales que no estén acordadas”. Por eso, desde la Asociación Española de Anunciantes han pedido a la Administración que se “proteja al usuario”, pero a la vez “sea justa y proporcional para el desarrollo económico” y que “escuche al sector antes de legislar sobre la industria publicitaria”.

La Asociación de Usuarios de la Comunicación (AUC) ve insuficientes las limitaciones a las plataformas de intercambio de vídeos en el proyecto de ley audiovisual, que en la actualidad permiten el acceso sin restricciones de los menores a todo tipo de contenidos inadecuados y perjudiciales, como la pornografía. En un comunicado, en el que analizan el proyecto normativo, la asociación valora los avances que se contemplan en el proyecto de ley y el hecho de que en materia de protección de menores se obligue, como hasta ahora a todos los prestadores de servicios de comunicación audiovisual, a facilitar información sobre el contenido que puede ser perjudicial para ellos. Se contempla también la posibilidad de completar esa calificación con descriptores temáticos, tal y como ocurre en este momento con el etiquetado de los videojuegos. Pero más laxa, según AUC, es esa obligación en el caso de los prestadores del servicio de intercambio de vídeos a través de plataforma, dado que "no se reconoce su responsabilidad en los contenidos que difunden provenientes de terceros, y además se benefician del principio de país de origen para sortear la normativa de otros Estados miembros". Sí se les impone, en todo caso, la utilización de sistemas de verificación de edad y el establecimiento de mecanismos que permitan a los generadores (como es el caso de los "vloggers" e "influencers") calificar los contenidos en función de la edad.

El Congreso de los Diputados ha aprobado la Ley General de Comunicación Audiovisual con 126 votos a favor y 83 en contra que ahora debe ir al Senado.
Esta iniciativa legislativa traspone al ordenamiento jurídico español la directiva europea sobre la prestación de servicios de comunicación audiovisual ante la evolución de la realidad del mercado, en la que existen nuevos agentes y servicios audiovisuales al albur de las tecnologías digitales. La norma será remitida al Senado para completar su tramitación parlamentaria.

Con esta iniciativa legislativa se transpone al ordenamiento jurídico la normativa europea y se moderniza la Ley de Comunicación Audiovisual vigente (2010) que establece obligaciones casi exclusivamente para la Televisión Digital Terrestre en abierto.

Este texto legislativo es resultado de un intenso proceso negociador y de diálogo con todas las partes, que ha incorporado mejoras durante su tramitación en el Congreso. Previamente, también se sometió a un proceso consultivo con los diferentes agentes públicos y privados implicados, incluyendo dos audiencias públicas.

Uno de los objetivos de la nueva regulación es promover el desarrollo ordenado del mercado audiovisual, estableciendo un terreno de juego equilibrado para todos prestadores de servicios que compiten en el mercado por una misma audiencia. La directiva europea, no obstante, impone un límite que es el principio de país de origen, por el cual los prestadores de servicios de comunicación audiovisual sólo están sujetos al ordenamiento jurídico y a la jurisdicción del Estado miembro en el que están establecidos.

Recogida en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, esta reforma contempla además entre sus objetivos el impulso de España como plataforma europea de negocio, trabajo e inversión para el ámbito audiovisual, a través del "España Hub Audiovisual".

Una ley acorde a la nueva realidad audiovisual
La norma incluye unos principios generales aplicables a todo el ámbito audiovisual, fruto de los valores de las sociedades democráticas: la dignidad humana; la protección de los usuarios respecto de contenidos que atentan contra la dignidad de la mujer; la obligación de transmitir una imagen respetuosa y apreciativa de las personas con discapacidad; la promoción del pluralismo lingüístico existente en España; y la veracidad de la información. Asimismo, la Ley promueve la autorregulación y la corregulación en el ámbito audiovisual.

Refuerzo de la protección de menores
Uno de los objetivos de esta norma, en línea con la Ley de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, es incrementar la protección de los menores, obligando a todos los prestadores a facilitar información sobre el contenido que puede ser perjudicial para ellos mediante sistemas de calificación por edades. Aquellos programas cuya calificación sea "no recomendada para menores de 18 años" sólo podrán emitirse entre las 22.00 h y las 6.00h.

Las plataformas de intercambio de videos, que deberán estar inscritas en el registro estatal de prestadores del servicio de comunicación audiovisual, deberán también operar sistemas de verificación de edad y establecer mecanismos para calificar los contenidos en función de la edad. También deberán incluir una funcionalidad para que los usuarios que suban vídeos declaren si dichos vídeos contienen publicidad.

Desde un punto de vista cualitativo, se prohíbe de manera absoluta la publicidad subliminal, la publicidad de tabaco y cigarrillos electrónicos, así como aquella que vulnere la dignidad humana o que utilice la imagen de la mujer con carácter vejatorio.

La publicidad de bebidas alcohólicas se restringe a determinadas franjas horarias: la de bebidas de graduación superior a 20 grados solo se podrá emitir entre la 1:00 horas y las 5:00 horas. Esta limitación se extiende a los servicios radiofónicos y sonoros a petición. La publicidad de alcohol de menos de 20º se podrá emitir entre las 20:30-5:00 horas.

La publicidad de esoterismo y paraciencias, juegos de azar y apuestas también se restringe a la franja horaria de 1:00 horas a 5:00 horas, aunque se establecen algunas excepciones como los juegos de lotería.

Desde un punto de vista cuantitativo, se flexibilizan los límites de la publicidad en los servicios de televisión lineal (en abierto y de pago) de acuerdo con lo marcado en la directiva europea. Así, se pasa de un límite de 12 minutos por hora a un límite máximo de 144 minutos entre las 6.00 horas de la mañana y las 18:00 horas, y a un límite máximo de 72 minutos entre las 18:00 y las 24:00 horas.

Accesibilidad para los ciudadanos
La iniciativa legislativa amplía la accesibilidad de los contenidos para todos los ciudadanos, extendiendo la obligación a agentes que hasta ahora no estaban cubiertos: servicio de comunicación audiovisual televisivo lineal de acceso condicional; servicio de comunicación audiovisual televisivo a petición; y servicio de comunicación audiovisual sonoro a petición.

Asimismo, con el fin de garantizar la calidad de los contenidos signados, se establece que deberán observar los criterios del Centro de Normalización Lingüística de la Lengua de Signos Española o de los organismos equivalentes de las CCAA que tengan su propia lengua de signos.

Como novedad frente a la actual normativa, se crea un punto único para reclamaciones relativas a la accesibilidad por parte de los usuarios, que será la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC).

Promoción de obra audiovisual europea
La promoción de la obra audiovisual europea es una de las prioridades de la directiva comunitaria. Por una parte, se obliga a los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisivo lineal a reservar al menos el 51% del tiempo de emisión a obras audiovisuales europeas. De ese porcentaje, el 50% se reservará a obras en la lengua oficial del Estado o en alguna de las lenguas oficiales de las comunidades autónomas. De esta subcuota, RTVE reservará un mínimo del 15% a obras audiovisuales en las alguna de las lenguas oficiales de las CCAA, teniendo en cuenta la población y reservando un 10% para cada una.

Además, el texto establece que aquellas comunidades autónomas que tengan lengua oficial podrán regular obligaciones adicionales para los prestadores del servicio público de comunicación audiovisual en sus correspondientes ámbitos autonómicos.

Los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisivo a petición deberán reservar un 30% de su catálogo a obras europeas. La mitad (15%) deberán ser obras en lenguas oficiales en España y, de esa subcuota, el 40% deberán ser obras audiovisuales en alguna de las lenguas oficiales de las CCAA, teniendo en cuenta la población y reservando, al menos, un 10% para cada una de ellas.

Por otra parte, en lo que se refiere a la financiación anticipada de la obra audiovisual europea, se establece una excepción al principio de país de origen, ya que cualquier prestador del servicio de comunicación audiovisual televisivo que ofrezca su servicio en España deberá contribuir a la financiación anticipada de la obra audiovisual europea.

La cuantía de la obligación de financiación anticipada de obra audiovisual europea se calculará en función de los ingresos anuales. Quedan exentos los prestadores con una facturación generada por sus servicios en España inferior a 10 millones de euros al año.

Impulso a la producción independiente y a la dirección o producción realizada por mujeres
La Ley General Comunicación Audiovisual refuerza la promoción de obra audiovisual europea de productores independientes, incrementando las obligaciones de inversión.

Aquellos que estén obligados deben cumplir dos obligaciones (los porcentajes no se suman entre sí): destinar el 3,5% a obra audiovisual en cualquier formato, que deberá realizarse en la lengua oficial del Estado o en alguna de las lenguas cooficiales, frente al 0,9% actual; y, por otro lado, destinar el 2% a la financiación de cine de productor independiente, que deberá realizarse también en la lengua oficial del Estado o en alguna de las cooficiales, frente al 1,8% vigente.

Además, se fomentará la producción de obras audiovisuales dirigidas o producidas por mujeres mediante la convocatoria de ayudas con cargo al Fondo de Protección a la Cinematografía y al Audiovisual y se promoverá la formación, atracción y retención de talento femenino en este sector.

De la financiación destinada a producir obra independiente, los prestadores de servicio de comunicación audiovisual televisivo lineal y a petición deberán destinar un 30% a obras dirigidas o creadas exclusivamente por mujeres.

Pluralismo lingüístico
Con la finalidad de fomentar la diversidad cultural y lingüística y las lenguas cooficiales en los servicios de comunicación audiovisual televisivos, el texto prevé la posibilidad de establecer programas de ayudas al subtitulado o doblaje de las obras audiovisuales en estas lenguas.

En la tramitación parlamentaria se ha incorporado nuevas medidas para fomentar la promoción de las lenguas cooficiales y proteger su uso como la creación de un fondo de ayudas entre el Estado y las comunidades autónomas que será transferido a los organismos competentes.

Financiación de RTVE
El texto legislativo establece que la financiación de RTVE se realice con aportaciones de todos los agentes presentes en el mercado audiovisual que compiten por la misma audiencia: televisión lineal en abierto; televisión lineal de pago; prestadores de vídeo bajo demanda; y plataformas de intercambio de vídeos.

Además, esta aportación deberán realizarla tanto aquellos prestadores que estén establecidos en España como los que estén en otro país de la Unión Europea, siempre que ofrezcan sus servicios en España. Asimismo, se elimina la aportación directa que realizan los operadores de telecomunicaciones por la parte de su negocio que no se corresponda a la actividad audiovisual.

La ofensiva de Isabel Díaz Ayuso contra Telemadrid ha dado un paso más. Tras obtener una amplia mayoría en las urnas el pasado 4 de mayo, la presidenta ha dado un paso hacia un cambio de modelo de la radiotelevisión pública. El Grupo Popular en la Cámara ha registrado un proyecto de ley para la reforma de la norma aprobada en 2015 por Cristina Cifuentes. 'De facto', supone tumbar el sistema de elección del Consejo de Administración de la corporación y del propio director general, José Pablo López.
El documento recoge que la dirección dejaría de tener un mandato de seis años, una medida que se entendía en su momento como una fórmula para garantizar su independencia al ser ajena a los ciclos electorales de cuatro años. Además, incluye la creación de una nueva figura, un administrador provisional, que sería nombrado con mayoría absoluta (PP y Vox la tienen más que garantizada) y que comandaría el ente mientras se escoja un sustituto del máximo responsable. La limitación del mandato a cuatro años y no renovables se aplicaría, según el texto a quien ahora ejerce la función. En la práctica, significaría el adiós de López en cuanto la norma entre en vigor, ya que cumplió ese plazo el pasado enero.

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Proposición de ley

DEMUD es el nombre corto de la Directiva Europea de los Derechos de Autor en el Mercado Único Digital. Esta es la normativa con la que se reformarán las leyes de propiedad intelectual de la Unión Europea, para adaptarlas al contexto digital. Este 7 de junio caduca el plazo que el ministro de Cultura, José Manuel Rodríguez Uribes, ya ha dicho que no se cumplirá.

Muchos dicen que esta ley puede cambiar internet tal y como la conocemos. Bibliotecarios, juristas, activistas y expertos, convocados en varias asociaciones relevantes en el ámbito digital y de derechos para la información han alertado sobre el impacto que esta reforma puede tener sobre el uso que hacemos de internet, ya que puede implicar censura previa o como dicen los más diplomáticos, una limitación del acceso a la cultura y a la información.

Las directivas europeas no son aplicables automáticamente, sino que los estados miembros deben transponerlas en las legislaciones estatales. La de derechos de autor incluye salvaguardas para prevenir que se vulneren derechos fundamentales de libertad de expresión, por lo que requiere que sean los gobiernos nacionales los que ejerzan un necesario balance entre usuarios y creadores.

El Parlamento Europeo aprobó la DEMUD el 17 de abril de 2019, y el 7 de junio se agota el plazo de dos años que pide Europa para que se refleje en las regulaciones nacionales. Se abre ahora un período de gracia de 6 meses en el que España debe aprobar su ley. Si no lo cumple, se enfrenta a una sanción económica por parte de la Unión Europea.

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La normativa europea prevé la existencia de autoridades reguladoras nacionales independientes, dotándolas de misiones, objetivos y competencias concretas. No obstante, las competencias de las comisiones en España son más amplias que las requeridas por la normativa europea, en lo referente a la política sectorial, la concesión y revocación de títulos habilitantes para el ejercicio de determinadas actividades, el asesoramiento al Gobierno y el estudio e investigación de los sectores.
Por ello, el objeto de esta Ley es la creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, que agrupará las funciones relativas al correcto funcionamiento de los mercados y sectores supervisados por la Comisión Nacional de Energía, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, la Comisión Nacional de la Competencia, el Comité de Regulación Ferroviaria, la Comisión Nacional del Sector Postal, la Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria y el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales.

Extracto de la ley

El presente real decreto ley tiene como objetivo resolver una situación provocada por la falta de cumplimiento por parte de las Cámaras del mandato contenido en la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre, por la que se modifica la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, para recuperar la independencia de la Corporación RTVE y el pluralismo en la elección parlamentaria de sus órganos. Los contenidos del artículo único resuelven con urgencia la situación permitiendo, de manera provisional, a la Corporación ejercer eficazmente su función de servicio público hasta la elección del nuevo Consejo de Administración a través del procedimiento que las propias Cámaras aprobaron en 2017.

 

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