Resultaría superfluo y reiterativo, recordar en efecto que el servicio público de radiotelevisión es un mandato imperativo de nuestro modelo social europeo, por mucho que cada Estado tenga la capacidad de adecuarlo a las situaciones nacionales; Esta mención sirve no obstante para refrendar que la doble doctrina europea a la que estamos absolutamente obligados, de la Unión y del Consejo de Europa, no se apoya solamente en principios éticos y sociales, tan violentados tradicionalmente en los países mediterráneos. Sino en estructuras y buenas prácticas de gobernanza, acuñadas durante décadas en Europa, refrendadas repetidamente por los documentos y reglamentos europeos, sintetizadas por muchos autores en tiempos recientes, únicos mimbres que posibilitan la construcción y sostenibilidad del servicio público para el futuro con sus misiones y funciones inesquivables.
Recordar esos elementos básicos de buena gobernanza, de forma sintética pero contrastada con los hechos recientes, se convierte así en un ejercicio vital del análisis de la situación española. Más aun en el contexto de un sistema mediático y televisivo que ha evolucionado considerablemente en la última década, por la crisis y por las medidas regulatorias y políticas, hacia un panorama extremadamente concentrado y centralista: en la prensa diaria, siete grupos concentran una cuarentena de cabeceras, más del 65 % de la difusión diaria de la prensa de información general, y prácticamente toda la prensa económica y deportiva; en la radio, en 2012, tres cadenas de ámbito estatal (SER, COPE y Onda Cero) controlaban un 92,8 % de los ingresos publicitarios (323,7 ME), más aun con Punto Radio; en la televisión, dos grupos concentraban casi un 90 % de la inversión publicitaria en 2013. Y cinco grupos multimedia de primera fila acumulan la inmensa mayoría de las audiencias y los beneficios.
Buenas Prácticas del Servicio Público:
Las buenas prácticas de gobierno del servicio público, testadas y verificadas durante años especialmente en la británica BBC y en las alemanas ARD y ZDF, han sido recopiladas y sistematizadas por informes del Consejo de Europa que guardan toda su vigencia (ver especialmente, Nissen, C., 2006 y Brown, C. M., 2010). Justamente antes de esas recopilaciones, el Informe para la Reforma de los medios de comunicación de titularidad del Estado de 2005 en España (en adelante, IRME, 2005), plasmaba en recomendaciones concretas y adaptadas a nuestra historia y situación las buenas prácticas europeas. Ese mismo año, una comisión de investigación de la UNESCO sintetizaba en un manual de "buenas prácticas" las experiencias mundiales de servicio público (UNESCO, 2005).
Siguiendo sus líneas fundamentales para contrastarlas con la situación y las decisiones políticas adoptadas en España en el ámbito estatal y autonómico, el balance resulta desolador:
Definición integral del S.P., atribución legal:
Sólo la ley de reforma de RTVE de 2006 cumplió ambas condiciones (BOE de 6-6-2006, art. 3). En cuanto a las RTV autonómicas, sólo algunas pocas cumplieron estas condiciones realizando sus propias reformas legales en los años posteriores. La Corporación catalana de RTV (BOPC 136, 8-10-2007), la RTVA de Andalucía (BOPA, 780, 14-12-2007) y la RTPA de Asturias. Y ello a pesar de que la Ley General Audiovisual (en adelante LGA) de 2010, extendía esas exigencias a las Comunidades Autónomas.
Gestión autónoma-Independencia editorial:
La ley de reforma de RTVE de 2006, supuso la conquista de ese cambio esencial respecto al Estatuto de 1980 y a la tradición española de nombramientos gubernamentales. Las radiotelevisiones autonómicas no trasladaron a su escala la reforma democrática de RTVE de 2006, salvo la Corporación Catalana de RTV y, parcialmente, RTVA y TPA. En todo caso, y frente a estos avances históricos, la mayor involución se producirá con el Gobierno del PP (Real Decreto de 20 de Abril ; BOE de 21-4-2012), con su transformación sustancial del sistema de elección del Presidente de la Corporación al exigir sólo, en segunda votación, una mayoría simple del Congreso en lugar de la mayoría reforzada de dos tercios, "que ha demostrado ser ineficaz".
-Contenidos de SP: Pluralismo, Diversidad:
La Corporación RTVE suscribió en efecto su mandato marco a nueve años, pero el contrato-programa nunca ha sido formalizado ni con el Gobierno ni con el Parlamento, pese a plazos legales perentorios insertados en la Ley de reforma de 2006 y en la LGA de 2010. En cuanto a las RTVAA, el panorama es caótico, ya que según análisis recientes sólo tres entes públicos contaban con mandatos-marco y cuatro habían firmado contratos-programa alguna vez, la mitad de los cuales ya estaban caducados en 2011 (Fernández , I, y Fernández, A., 2011). Sobre este panorama, ya incierto, la ley 6/2012 (BOE de 2-8-2012), volvió a modificar la Ley General Audiovisual de 2010 (artículo 40, apartados 2 y 3) para permitir que los Gobiernos autonómicos pudieran "flexibilizar los modos de gestión de los servicios públicos de comunicación audiovisual autonómica", es decir, privatizar o externalizar a voluntad de cada partido en el poder la gestión de los canales autonómicos y sus servicios públicos esenciales, incluyendo los servicios informativos.
Antes de su cierre abrupto, RTVV había iniciado el plan de externalización previsto, que dio dos paquetes de funciones a una sola empresa en un concurso opaco y contestado por valor de 5,2 ME, y anunciaba una nueva entrega, probablemente a la misma entidad privada; una vía similar a la que emprendía TV Madrid, tras el "éxito" de la Comunidad en los tribunales de justicia al conseguir que el ERE fuera declarado improcedente pero no nulo, lo que mediando una nueva inyección de dinero público para las indemnizaciones, permitía proseguir el camino de la externalización casi total, que probablemente abarcaría en poco tiempo a los programas informativos, en concursos que prometían beneficiar a grandes empresas que se apresuraban a acoger en sus directivas a exaltos cargos del PP.
Pero el escaparate mayor de esta transformación se daba de forma concentrada en el canal que más lejos había llegado en esta línea, hasta acuñar el "modelo Murcia": Tras un práctico apagón de sus emisiones, TVM anunciaba en Abril de 2014 la privatización total del servicio público o su "gestión indirecta", prometiendo 59,8 ME en subvenciones a las empresas agraciadas por un período de seis años, que superaba con mucho el horizonte de su mandato electoral, pero reservándose para el Gobierno la competencia de control y suspensión de cualquier programa.
-Financiación suficiente, sostenible, transparente:
Tras el primer ejercicio de vigencia, se comprobó la dificultad de hacer cumplir las compensaciones privadas previstas legalmente para llenar el brusco vacío dejado por la eliminación de la publicidad (Ley 8/2009, BOE de 31-8-2009); y no sólo por la denuncia de los operadores de telefonía y el correspondiente expediente abierto por Bruselas, sino por la resistencia de varias cadenas privadas que han minorizado desde entonces sus contribuciones, ocasionando un reguero de expedientes de la CMT y retrasos notables en su percepción. La crisis publicitaria y sus efectos sobre la facturación de los grupos privados ha extremado estas dificultades, haciendo caer sus contribuciones en un 40 por ciento (de 278 a 167,8 ME) sólo en 2013, según el Presidente de la Corporación.
Los recortes en las subvenciones durante el Gobierno del PP han disminuido drásticamente los fondos públicos destinados a RTVE: 204 millones de euros en 2012, (un 17 por 100 del presupuesto total, más de un 37 por ciento de la subvención comprometida); con otro "ajuste" suplementario en 2013 de 50 ME, han determinado pérdidas oficiales de más de 100 millones de euros en 2012 y un déficit de 110 ME en 2013, con un presupuesto reducido de los 1.200 ME anteriores a los 941,6 ME para 2013 y nuevos ajustes anunciados para 2014 (más de 30 ME en gastos de personal). El propio Presidente de RTVE declaraba en Abril de 2014 ante la comisión parlamentaria mixta de control que el modelo financiero era insostenible.
Todos los terceros canales han sufrido asimismo recortes importantes de sus presupuestos que se suman a su fuerte caída de ingresos publicitarios ( de 319,6 ME en 2008 a 120,4 en 2013, según Infoadex, 2014) y, en sus casos más extremos como Murcia o Baleares, Valencia o Madrid, han sido diezmados en sus gastos. En conjunto, y según el informe de la CMT 2013, en el ejercicio anterior las RTV.A.A. habían perdido de nuevo un 8,4 por ciento de sus subvenciones y un 33,8 por ciento de sus ingresos publicitarios, situándose en un total de 1.005,6 ME de recursos totales, el nivel más bajo en al menos ocho años, pero con seguridad superado en su suelo por las cifras de 2014.
Por lo demás, la transparencia contable, condición sine qua nom para medir esa proporcionalidad brillaba también por ausencia en las RTVA.A., de las que cada año el Observatorio Audiovisual Europeo recababa sin mucho éxito las cuentas anuales, dando constancia en sus anuarios; por añadidura, los canales autonómicos han ostentado desde hace años, incluso ante las interpelaciones parlamentarias de la oposición, una opacidad sistemática sobre sueldos y contratos que hacía imposible las tareas de control y frustraba frontalmente el derecho de los ciudadanos a conocer el funcionamiento de sus radiotelevisiones, incluso en Internet (ver Trabucom, 2011).
-Regulación independiente:
El CEMA previsto por la LGA de 2010 nunca se llegó a acordar ni a poner en marcha durante la Xª legislatura, por la oposición del PP, pero en medio de una clara desgana del Gobierno de Rodríguez Zapatero por la resistencia frontal de la UTECA y de algunos grupos privados (Telecinco y Digital +, especialmente). Finalmente, por la nueva ley (Ley 3/2013, BOE de 5-6-2013), alegando siempre la austeridad y la eficiencia, esa non nata autoridad independiente se sumerge en la "Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia", junto con las competencias de ocho suprimidas autoridades de regulación. Además, su proclamación como "independiente" es altamente cuestionable porque sus diez miembros fueron nombrados por el Gobierno –ocho de ellos de confianza del PP- , a propuesta del Ministerio de Economía, y ratificados por el Congreso por mayoría simple, con amplia mayoría de funcionarios estatales y notoria ausencia de experiencia profesional en los campos objeto de regulación, lo que incrementaba la posibilidad, según múltiples análisis, de "captura" del regulador por los lobbies privados concernidos.
Conclusiones: Un modelo "gubernamental" de servicio público:
Sobre la traza histórica de las hipotecas heredadas de un régimen dictatorial y su "radiotelevisión de régimen", por encima de las inacabadas transiciones democráticas en este campo, la crisis económica general iniciada en 2008 ha proporcionado la gran ocasión y el supremo pretexto para un acelerado proceso de desregulación de los medios de comunicación, de las reglas que deben seguir los medios privados pero también y especialmente de las funciones y el control de los medios públicos. Cuando más trascendentales resultaban los medios de servicio público, en términos de contrapeso a la concentración privada y a la centralización de la comunicación y la cultura, más han sido debilitados en todos los frentes.
Así, los medios de titularidad pública constituyen hoy en España un auténtico compendio de malas prácticas, con un retroceso histórico a un modelo "gubernamental" que debilita profundamente sus misiones, y amenaza con degradar el espacio público democrático durante muchos años.
Naturalmente, los apartados que hemos desglosado en buenas prácticas internacionales son muy elementales y no pueden agotar este campo. En particular, faltaría una reflexión amplia sobre la declinación del servicio público en la Era Digital, a un entorno multimedia y multipantalla que constituye un reto ineluctable para su adaptación y supervivencia. Sin embargo, este desafío, que exigiría otro texto largo, ha sido ya desarrollado en múltiples documentos europeos (Nissen, C, 2006: 26-29; Riddinger, M, 2008), e incluso adaptados a la situación española (IRME, 2005: 116-126). Pero las reglas esenciales de buena gobernanza que hemos repasado constituyen también un prerrequisito obligado para su despliegue, que no puede ser suplantado por "hazañas tecnológicas".
Bibliografía citada:
Brown, C. M., 2010. Médias de service public: Pas de contenu sans financement. Iris. Junio. Estrasburgo.
Fernandez Alonso, I, Fernández Viso, A., 2011. "Cómo se gobiernan las radiotelevisiones públicas?". En Miguel, J.C., y Casado, M.A., 2012. Televisiones autonómicas. Gedisa. Barcelona.
IRME, 2005 (Informe para la Reforma de los Medios de Titularidad del Estado). La Moncloa. Febrero. (Disponible en: http://www.rae.es/sites/default/files/Informe_reforma_medios_publicos.pdf )
Nissen, C., 2006. Les médias de service public dans la socièté de l´information. Febrero. Consejo de Europa.
Riddinger, M, 2008. La misión de service public et les nouveaux médias. Iris.OEA. Estrasburgo
TRABUCOM, 2011. Estudio teórico-práctico sobre la transparencia en el sector audiovisual español. (www.trabucom.es).
UNESCO, 2005. Banersee, I., Seneviratne, K., AMIC. Public Service Broadcasting: A best practices sourcebook. UNESCO. París.
(*)Resumen de la ponencia presentada en el XII Congreso COMLOC (Universidad Jaume I, Castellón, 16-17 de Diciembre de 2013). Pendiente de publicación en el libro "La crisis de la TV Pública", Javier Marzal (Ed.).
